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古镇如何在保护中发展？如何避免“千镇一面”？3月1日起，《上海市历史文化名镇保护条例》正式实施，这部地方性法规在聚焦历史文化名镇“整体性”保护需求的同时，构建起“管理—保护—利用—保障”四位一体的保护体系。
提供法律支撑
目前，上海共有11个中国历史文化名镇，涉及5个行政区，分别为：浦东新区新场镇、川沙新镇、高桥镇；嘉定区南翔镇、嘉定镇街道；金山区枫泾镇、张堰镇；青浦区朱家角镇，练塘镇、金泽镇；宝山区罗店镇。
“长期以来，上海古镇发展不均衡问题突出，除少数古镇，如朱家角、新场等已形成特色并集聚人气外，大部分仍面临环境风貌退化、功能定位不清、保护利用路径不明等挑战。”市住房城乡建设管理委有关部门负责同志表示，由于此前上海一直缺乏系统保护历史文化名镇的专门立法，难以通过统筹空间肌理、文化传承、文旅融合、运营安全和古镇品质予以妥善解决。
对此，上海于2025年3月正式启动《条例》立法工作，由市人大城建环保委、常委会法工委，市司法局、市住房城乡建设管理委、市规划资源局、市文化旅游局和市房屋管理局等单位组成立法专班。日前，《条例》已顺利通过市人大常委会会议审议，定于今年3月1日起正式施行。
实行保护责任人制
古镇内的历史建筑，记录和见证着一座古镇的历史变迁，应当加以保护。而在历史建筑保护修缮工作中，遇到的一大难题就是产权多元不清、权利主体复杂，保护工作容易出现相互推诿，甚至找不到保护责任人。
此次施行的《条例》则构建权责清晰、协同高效的保护管理体系，夯实组织保障。市住房城乡建设管理委有关部门负责同志说，《条例》着力打通“管理条块分割、属地层级偏低、社会参与不足”等体制机制性障碍，纵向上提高统筹协调层级，确立“市级统筹、区级主责、镇街落实”的三级政府责任链条；横向上厘清“综合牵头、专业管理、部门联动”的部门职责网络，明确市住房城乡建设管理部门和区历史文化名镇保护管理部门的综合管理职责，以及文物管理、规划资源等部门和机构的工作职责；此外，在社会面上鼓励和支持社会力量参与保护工作，构建“政府引导、市场运作、公众参与”的多元共治生态。
《条例》还引入“保护责任人”制度，明确“历史文化名镇保护范围内实行历史建筑保护责任人制度”，并细化保护责任人及使用人的保护责任。比如，要按照历史建筑具体保护要求，进行日常维护和修缮，确保消防等设施设备的正常使用等，而历史建筑的使用人应当配合保护责任人履行保护责任。
“全域全要素”保护
参与《条例》起草工作的华东建筑设计研究院有限公司副总经理、副总建筑师宿新宝谈到了这样一个问题：曾经有过名镇虽然保护了古桥，却没有保护好名镇的河湖环境和水系，导致古桥变成了一座旱桥。
对此，此次《条例》将保护对象从“建筑”拓展到涵盖河湖水系、其他历史环境要素的“全域全要素”，并明确历史文化名镇的整体保护要求及具体保护措施，细化保护范围内的建设活动、户外设施设置以及相关标准规范适用等具体要求。
比如，《条例》明确“历史文化名镇保护范围内的建设活动，应当符合相关标准和规范的要求。确因历史文化名镇保护需要，有关建筑间距、退让、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套等无法达到标准和规范的，有关部门应当按照环境改善和整体功能提升的原则，制定适合历史文化名镇保护的技术规定”。
为了建立系统化保障机制，《条例》还明确保护资金纳入各级财政预算，允许按实际提高设施建设维护标准，筑牢立法实施支撑。
开辟创新发展弹性空间
保护不是简单封存，而是要量体裁衣式“以用促保、以保促用”。市住房城乡建设管理委有关部门负责同志说，《条例》专门用一个章节来讲“传承利用”。比如，《条例》明确加强历史文化资源挖掘，鼓励讲好名镇故事，支持非物质文化遗产活态保护传承，促进老字号传统技艺传承与品牌传播；推动文旅融合发展，支持历史文化名镇提升旅游业态，打造高品质文化休闲旅游目的地；并鼓励运用大数据、人工智能、虚拟现实等现代信息技术，加强虚拟展示、智慧导览、互动体验等产品和场景的开发创新，提升历史文化名镇传承利用数字化、智能化水平。
为避免同质化竞争，《条例》还明确历史文化名镇保护规划的编制要求和内容，要求“保护规划应当体现历史文化名镇的特点，维护历史文化遗产的真实性和完整性，统筹好保护与发展的关系”。《条例》同时规定，区政府根据保护规划组织制定历史文化名镇商业业态导则，并支持各区建立与历史文化名镇特点相适应的建设、运营、治理机制。
《条例》设定了不可逾越的保护红线，也开辟了创新发展的弹性空间。宿新宝告诉记者，此前历史建筑在活化利用时曾碰到消防设施无法按照现行标准和规范设置的问题。此次《条例》则明确，“确因历史文化名镇保护需要，无法按照标准和规范设置的，由区人民政府组织住房城乡建设管理、规划资源、文物管理、房屋管理、消防救援等部门和机构，编制防火安全保障方案。市住房和城乡建设管理部门、市消防救援机构应当对防火安全保障方案的编制加强技术指导”，相当于可以“一事一议”。
从“谁来管”“保什么”“怎么用”到“如何保障”，《条例》构建了一个完整制度闭环。市住房城乡建设管理委有关部门负责同志说，《条例》的颁布实施标志着上海的历史文化名镇保护工作从此进入了法治化、系统化、精细化的新阶段，为守护好上海这座国家历史文化名城的“镇之瑰宝”，赓续城市文脉，赋能高质量发展，提供坚实而有力的法治支撑。
(责编：龚莎、轩召强)
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